Beslutsoförmåga och byråkrati i offentlig sektor
En allt mer snabbföränderlig värld kräver att offentlig sektor utvecklar sina arbetssätt. Men utvecklingen verkar gå åt motsatt håll. Varför ställs inga krav på effektivitet i stat och kommuner?
I samhällsdebatten låter det ofta som att mer pengar till det offentliga, ibland slarvigt kallat ”välfärden” är bra. Och politiker vill ofta visa sig handlingskraftiga genom att ”satsa” på något visst område. Men betyder mer pengar per automatik något bättre? Givetvis inte.
Bild: Många verkar vilsna i labyrinten av 342 myndigheter. När Statskontoret nyligen uppdaterade myndighetslistan hittades ytterligare 25 myndigheter som man inte haft koll på.
Grundläggande uppgifter som polis och skola funkar allt sämre. Polisen har trots stora anslagsökningar senare år lyckats sämre med den brottsförebyggande verksamheten och en allt mindre andel av poliserna jobbar i yttre tjänst. I skolan stiger betygen samtidigt som de absoluta kunskaperna sjunker.
Biståndsmyndigheten SIDA har 350 mål och 45 strategier från regeringen att förhålla sig till. Man följer upp arbetet och medarbetarna verkar nöjda. Men det går inte att utläsa vilka resultat som faktiskt skapats, dvs. vad har pengarna och arbetet lett till.
Svensk forskning har fått kraftigt ökade anslag senaste 15 åren. Regeringen konstaterade (i BP 2020) att man ökat forskningsanslagen med 13,9 miljarder sedan 2008 men att målen om högre kvalitet inte nåtts. Inte heller har konkurrenskraften ökat och Sverige fortsätter tappa i internationella rankingar.
Ett annat exempel är om man för grundskolan jämför finansiering och resultat rensat för socioekonomiska faktorer m.m. Sambandet mellan pengar och resultat är svagt, för att inte säga obefintligt.
Bild: Resurser och resultat i grundskolan 2020
Sambandet mellan pengar och resultat är inte linjärt, arbetssätt och organisation är sannolikt viktigare för att skapa en bättre offentlig sektor.
Samverkan utan ansvar är ingen lösning
Jag har under decennier jobbat med policyutveckling och näringspolitik. Under denna tid har byråkratiseringen ökat och myndigheter ägnar sig allt mer åt ”samverkan” och visions- och strategiarbete. Men det faktiska resultatet ute i verksamheten lyser med sin frånvaro. På nationell nivå är tidigare ”samverkansprogram”, exportstrategin med ”team Sweden” exempel på resultatlösa processer.
Länsstyrelsen i Skånes uppföljning av hur snökaoset vid E22 hanterades av de involverade myndigheterna pekar på avsaknad av tydlig lägesbild, svårt att sammanställa lägesbilden under samverkan och svårigheter att definiera ansvar och ledning mellan många olika samverkande aktörer. Det blev bara pannkaka.
Regionalt och lokalt finns exempel på hållbarhetslöften, dialogprocesser i näringslivsråd m.m. Detta är snarare terapiverksamhet än förändringsarbete är man ser till konkreta resultat. Är syftet med offentlig verksamhet att vara en sysselsättningsapparat eller ska något värde skapas för medborgarna?
En växande offentlig sektor med allt sämre produktivitet
När det inte finns marknadspriser och det dessutom är svårt att bedöma förändringar i kvalitet är det svårt att mäta effektivitet i offentlig sektor. Istället tittar man då på kostnader eller volymerna, dvs. hur många som använder en tjänst. Mätt som förädlingsvärde per arbetad timme har produktiviteten i den statliga sektorn (inklusive trygghetssystemen) varit i stort sett konstant de senaste tio-femton åren, medan den trendmässigt har sjunkit i kommunal sektor (Sv. Näringsliv).
Sverige har under början på 2000-talet haft en förhållandevis god ekonomisk utveckling. Offentlig sektor har kunnat puttra på och också växa. År 2006-2021 ökade t.ex. befolkningen med 14.5 procent samtidigt som anställda i regionerna ökade 19.5 procent. När hänsyn tas till de ökade behoven till följd av en äldre befolkning, samt att andelen köpt verksamhet från privata företag ökat, steg personaltätheten med cirka 6 procent under perioden. (Ibid)
Tittar man på statliga myndigheter kan man t.ex. fråga sig hur många handläggare som behövs för att dela ut forskningsmedel. Varför behöver Vinnova fem gånger fler anställda per utdelade anslag än Stiftelsen för strategisk forskning?
Dessa exempel kan vara indikationer på svag effektivitet.
Offentlig sektor lider inte av penningbrist. Det handlar snarare om organisations- och ledarskapsproblem. Staten agerar inte heller som en verksamhet utan vid t.ex. tillståndsprocesser kan myndigheter överklaga varandras beslut. Tydlig styrning och klart ansvar borde vara en självklarhet men tjänstemannaansvaret är borttaget, myndighetsaktivism förekommer och drivansvar saknas när myndigheter ska “samverka”.
Offentlig verksamhet är demokratiskt styrd genom förtroendevalda på olika nivåer. Men det är länge sedan politiker klarade att fatta långsiktiga reformer beslut på väl genomarbetade underlag och med tydliga bortprioriteringar i budgeten. Idag är det svårare än förr att driva reformarbete.
Förvaltning och myndigheter kan ha egna agendor
När politiken fattat beslut är det i nästa led självständiga myndigheter som ska genomföra förslagen. De har expertisen och kan driva sin agenda mot regeringskansliet som framför allt är ett beslutsmaskineri. Större och mer byråkratiska myndigheter verkar få allt svårare att utföra uppdraget tillfredsställande. En av de största är Arbetsförmedlingen som tillsätter 1,5% av jobben på arbetsmarknaden har en budget på över 70 miljarder kr. Det blir dyra jobb.
I staten görs få utvärderingar av effekter, lärande sker inte till nya projekt och inget ansvar utkrävs. Näringspolitiska stöd är ett exempel på verksamhet med statliga, regionala och kommunala verksamheter som inte går i takt. Däremot följer man upp massor av indikatorer i det egna myndighetsarbetet. Indikatorer finns men effektanalyserna är få.
När det blir fel urartar frånvaron av tydligt ansvar lätt till en ”peka på annan lek” där politiker och myndigheter menar att den andra parten inte gör sitt jobb. Då blir lösningen ibland att man mellan myndigheter t.ex. ska samverka, vilket nästa aldrig leder till konkreta resultat. Vi borde sluta prata om samverkan.
Dags för kreativ förstörelse i staten
Att företag och branscher kommer och går ses som en del i av samhällsutvecklingen. Det som Schumpeter kallade kreativ förstörelse. Idag är det nog ingen som saknar ånglok, telegrafer eller AGA-spisen men många gillar snabba flygtransporter, mobiltelefonen och mikrovågsugnen.
Samhällsutvecklingen går snabbt. I näringslivet blir kompetens därför allt viktigare för att ta del av t.ex. digitaliseringens möjligheter eller för att lösa olika miljöproblem.
Men hur utvecklar man offentlig sektor för att följa med i samhällsutvecklingen? Hittills har man mest byggt på med nya regelverk och nya myndigheter men när tog man bort någon?
Kreativ förstörelse funkar inte för institutioner utan politiken måste driva förändringen. Nuvarande regering ser över myndigheter med färre än 100 anställda och lägger också effektiviseringskrav. Små steg men det sänder ändå rätt signal. Precis som företag ständigt ser över sin verksamhet behöver myndigheter ta bort när nya skapas. Allt är inte lika viktigt.
Offentlig sektor behöver minska
Att jobba för ökad effektivitet i offentlig sektor är en otacksam uppgift. Det ses lätt som att man drar ned på ”välfärden”. Men långt ifrån allt i offentlig sektor har något med välfärd att göra. Myndigheter som jobbar med att stimulera utveckling eller främja något är inte offentlig kärnverksamhet.
Senaste decenniets avsaknad av tillväxtreformer gör att svensk produktivitet och tillväxt är låg. Konkurrensen ökar då om de offentliga medel som finns och det kommer leda till behov av hårdare prioritering i offentlig verksamhet.
Att som tidigare visa politisk handling genom att öronmärka pengar för ditt och datt kommer inte funka utan skattehöjningar. Och den vägen är förhoppningsvis stängd. Kommunerna och regionerna som står för en stor andel av offentlig verksamhet har här ett stort ansvar.
Offentlig sektor är viktig för att lösa komplexa samhällsproblem. Men fungerar den dåligt ökar risken för att samhället imploderar. B.la. Joseph Tainter och Ray Dalio har skrivit om detta.
Också näringslivet borde därför engagera sig i hur politik och offentlig sektor kan utvecklas och locka talanger. Annars kommer också förutsättningarna för näringslivet att försämras i takt mer ökad byråkratisering, kostnader och fler regler.
Tydligare styrning och ansvar i offentlig verksamhet
Att offentlig sektor är rättssäker och effektiv borde vara en självklarhet. Men mycket pekar på motsatsen. Företagarna skrev nyligen på DN Debatt om hur olika och hur dåligt Länsstyrelserna fungerar i tillståndsgivning. Deras förslag är att centralisera vissa funktioner för att säkerställa jämnlik service till företagare och medborgare.
Jag tror mycket av problemen i offentlig sektor hänger ihop med oklart ansvar, oklar styrning och svag uppföljning. Varför kan en länsstyrelse t.ex. inte garantera ett beslut inom en viss tid?
Många offentliga uppgifter lider idag av oklart ansvar. Skolan är en stor politisk fråga och trots att kommunerna har ansvaret detaljstyr regeringen med specialbidrag för olika insatser. Idag behöver kommunerna ha handläggare som bara ägnar tid åt att söka olika specifika skolbidrag. Då är det bättre att staten tar ansvaret.
Rent principiellt bör sådant som ska vara lika i hela landet vara statligt. Det är t.ex. skola, specialistsjukvård, miljötillstånd, försörjningsstöd osv.
Regionerna kan ägna sig åt kollektivtrafik, regional utveckling och möjligen viss sjukvård inkl. äldrevård som idag ligger på kommunerna.
Kvar i kommunerna blir då framför allt samhällsplanering och infrastruktur.
Tidigare försök att slå ihop regioner har misslyckats. Och att förnya offentlig sektor är ett ännu större projekt. Nuvarande regering har tagit några första små steg. Men förvaltningspolitik är inga valvinnande frågor. Utan en bättre offentlig sektor får vi alla fortsätta betala mer skatt för en växande sysselsättningsapparat som inte förbättrar samhället. Men jag hoppas jag har fel.